Economía

El equívoco del pensamiento ortodoxo al consagrar una división del trabajo en el mundo en la cual los países periféricos y subdesarrollados se restringen a producir los insumos para los países centrales. La visión de un sistema internacional formado por el centro y la periferia fue un aporte decisivo a la ciencia económica.
En las relaciones comerciales trata de demostrar la pérdida de los términos de intercambio entre el centro y la periferia y la distribución desigual de los resultados del cambio tecnológico. Sin un cambio político y económico fundamental, las relaciones económicas internacionales serían conducidas a una desigualdad creciente y no a una igualdad como lo preveía la ley de las ventajas comparativas consagrada por la economía ortodoxa
Consagrar una división del trabajo en el mundo donde los países periféricos y subdesarrollados se restringían a producir los insumos para el consumo productivo o final de los países centrales. Esta corriente demostró que la industrialización de los países periféricos solo sería posible con el apoyo de políticas de planeamiento estatal que sistematizó con gran competencia. Demostró también que la situación del subdesarrollo no era simplemente una expresión de atraso económico pero tenía leyes de funcionamiento que exigían un esfuerzo teórico propio de comprensión al cual aportó elementos decisivos, como la interacción entre los sectores de consumo y los sectores exportadores.


Capitulo I: Hacia una ideología del desarrollo.

Existen dos enfoques del desarrollo; por un lado, se encuentra el desarrollo de las fuerzas productivas, y por otro, la transformación de las estructuras sociales y del marco institucional. Hoy día se plantean problemas a la hora de hablar del desarrollo debido a la falta de especialización de las ciencias sociales y a la consecuente dificultad de distinguir entre las variables económicas y las que no lo son. Estas dificultades se acentúan en cuanto se trata de economías subdesarrolladas donde esta distinción es aun más difícil.

La problemática a seguir será analizar el subdesarrollo a través de un enfoque histórico, consecuencia de la difusión de la tecnología y de la mundialización. Este tipo de economías debe ser estudiado, no como una etapa del desarrollo de la cual necesariamente se sale si se da la interacción de ciertos factores; sino como un proceso paralelo al mismo, con su origen también en la revolución industrial. De esta manera, el subdesarrollo no puede ser analizado desde el punto de vista ortodoxo (que tiene origen y prevalecía en países desarrollados), ya que responde a un proceso totalmente distinto.

La Revolución Industrial no se dio de casualidad en los países centrales, sino que se debió a una acumulación de conocimiento desarrollado en los siglos anteriores que terminó dando origen a las innovaciones; causa central de dicho fenómeno.

El desarrollo industrial (en su primera fase) se caracterizó por la preeminencia de la acción de factores de orden económico, principalmente ligados a la transformación estructural de la oferta de bienes y servicios. La nueva tecnología estaba siendo utilizada para la creación de nuevos procesos productivos. Debido a la elasticidad de la oferta de mano de obra, los salarios permanecían estables; de tal manera que el fuerte aumento de la productividad resultaba ganancia para los empresarios, quienes reinvertían su capital en nuevas industrias, haciendo el proceso aun más intenso.

Entre la ortodoxia hubo quienes alarmaron sobre ciertas limitaciones del crecimiento sostenido (intrínsecas del sistema) con J. S. Mill, quien decía que había una tendencia a la baja de la tasa de ganancia causada por la excesiva oferta de capital. Por otro lado, entre los heterodoxos, Marx establecía un carácter sociológico de dichas limitaciones, diciendo que el aumento del “ejercito de reserva” crearía una insuficiencia estructural en la demanda.

En las economías capitalistas altamente desarrolladas, el progreso tecnológico constituye no solo el factor básico del crecimiento, sino también un elemento fundamental de la propia estabilidad social. En esas sociedades, la acumulación de capital tiende a realizarse con gran rapidez, en relación a la disponibilidad de mano de obra. Este proceso genera una fuerte corriente de ahorro, que deberá transformarse en capital a través de la inversión. Así, el stock incorporado al sistema tiende a crecer con mayor velocidad que la fuerza de trabajo, como también la inversión por parte de la propia clase trabajadora. De esta manera, el desarrollo tecnológico (en los países centrales) ha logrado compensar la escasez de fuerza de trabajo, ya que se orientó a multiplicar los mecanismos que ahorren mano de obra.

El desarrollo económico latinoamericano presenta características fundamentales distintas de las señaladas. Después de un largo periodo de integración progresiva en los mercados internacionales, mediante la exportación de productos primarios, es decir, de la utilización intensiva de factores abundantes (mano de obra y recursos naturales) los países latinoamericanos tuvieron que buscar el camino de la diversificación de las estructuras económicas para recuperar un adecuado crecimiento. La industrialización latinoamericana no es el resultado de la intención consciente de romper con los esquemas tradicionales de división internacional del trabajo. Ella tomó impulso durante el largo periodo de depresión de los mercados internacionales de productos primarios iniciada en 1929.

La industrialización latinoamericana fue un proceso de desarrollo a través de la sustitución dinámica de importaciones. Las inversiones son orientadas en el sentido de diversificar la estructura productiva, para que una oferta de origen interno mas diversificada satisfaga los requerimientos de una demanda que antes era atendida en proporción relativamente mayor a través de las importaciones.

La semejanza de la industrialización latinoamericana con la fase clásica del desarrollo industrial es solo aparente. En la industrialización clásica el aumento de la productividad desempeñaba un papel básico, de manera que así se encontraba en condiciones de presentar en un mercado competitivo artículos de precios más bajos, que a su vez propagó la mentalidad empresaria. En cambio, en la industrialización sustitutiva, el proveedor tradicional es eliminado en razón del colapso de la capacidad para importar (desequilibrios en la balanza de pagos), lo que permite a la producción interna abrirse camino, adoptando una estrategia de precios altos. La razón, es que prevalecen las posiciones monopólicos u oligopólicas, situación que los empresarios procurarán retener.

Las principales causas del tipo de industrialización de las economías latinoamericanas son la naturaleza sustitutiva de las mismas y el hecho de que la industrialización se viene desarrollando en una época en que los progresos técnicos aumentan el ahorro de mano de obra. Contrariamente a la industrialización de los países desarrollados, la tecnología representa en los países subdesarrollados de América Latina un factor exógeno de poca flexibilidad; siendo esta otra de las causas que dan origen al tipo de industrialización de dichos países. De esta manera, la incapacidad que presentan los países subdesarrollados para elevar adecuadamente su tasa de ahorro e inversión, encuentra ahí una de sus causas básicas.

Otro aspecto es la creencia de que los empresarios poseen o cuentan con un campo de tecnologías alternativas; que de hecho, en la realidad, esto no sucede. Esta clase empresarial (la de los países subdesarrollados) tiende a buscar los modelos tecnológicos de los países desarrollados, los cuales, son los productores y exportadores de la mencionada tecnología. Este factor se traduce en un aumento de la producción industrial, pero acompañado con un descenso de la tasa de ocupación en el sector. Cabe recordar, que este tipo de tecnologías aumenta el ahorro de mano de obra, como antes se había mencionado.

Cuando la sustitución de importaciones invade el sector de las industrias de bienes de capital, los problemas se agravan. Es que en razón de las inadecuadas dimensiones de los mercados internos, y de situaciones monopólicas que esas inadecuadas dimensiones provocan, la implantación de industria de bienes de capital en el cuadro de la industrialización sustitutiva, provoca un fuerte aumento de los precios relativos de dichos bienes, reduciendo así la capacidad de inversión. Toda esta situación hace que la industria de bienes de consumo tenga costos más altos (por un aumento del precio de los bienes de capital) y que la disminución de la productividad se disperse a toda la economía. Este descenso se observa claramente contrastado con el aumento de la productividad en la etapa de industrialización de los países desarrollados, donde la adquisición de nuevas tecnologías provocó una reducción de los costos relativos de los bienes de capital, causando un aumento de la productividad a lo largo de toda la economía (por un descenso de costos en la industria de consumo, aumento de la inversión; proceso adverso al antes explicado).

Existen, por lo tanto, diferencias esenciales entre las transformaciones sociales provocadas por la penetración de la técnica moderna en las estructuras subdesarrolladas que practican la industrialización sustitutiva en las líneas del “laissez faire”, y aquellas que caracterizaron a la industrialización en los países desarrollados. En América Latina, la penetración de técnica crea distintos problemas en el plano social. De esta manera, los técnicos, que están al servicio de los intereses individuales y de los grupos privados, crean problemas cuyas soluciones requieren decisiones de naturaleza política. Como las decisiones políticas implican el uso de juicios de valor (factor subjetivo), no es de extrañar que en los países latinoamericanos el proceso político genere fuertes tensiones que comprometen permanentemente la estabilidad de las estructuras de poder. Esto lleva al análisis de que mientras el desarrollo, en la modalidad de capitalismo clásico (o sea, la modalidad de los países desarrollados), creó condiciones de estabilidad, la situación en los países latinoamericanos es fundamentalmente diversa: la propia penetración de la técnica engendra inestabilidad.

Por otro lado, la introducción de actitudes ideológicas copiadas directamente del contexto europeo, agrega otros obstáculos a la reforma política. Es que tanto el pensamiento liberal como el socialista, son las resultantes de un proceso histórico esencialmente distinto de la presente realidad latinoamericana. En el caso latinoamericano, ni la penetración del progreso técnico opera en el sentido de facilitar la solución de los conflictos sociales de naturaleza subjetiva, ni las masas que se acumulan en las grandes ciudades están necesariamente estructuradas en clases con nítida conciencia de sus intereses.

Por lo tanto, si el análisis de la historia latinoamericana lleva al hecho de que con la incorporación del “laissez faire” (liberalismo), donde la acción está basada en la lucha de clases (socialismo europeo), los métodos de acción resultan ser ineficientes para el desarrollo de los países latinoamericanos, es necesario buscar nuevas opciones de política económica.

Para esto, se deben hacer hipótesis en cuanto al comportamiento futuro (como condición para el planeamiento). Una, consiste en que, según el “efecto de demostración” (a través del cual las personas buscan obtener patrones de consumo de los grupos inmediatamente superiores en la escala de distribución del ingreso), la población entera, y en especial la urbana, buscará ejercer presión para alcanzar nuevos patrones de consumo causados por la utilización de nuevas tecnologías.

Otra hipótesis consiste en que la adquisición de nuevas tecnologías causará efectos negativos en la creación de puestos de trabajo y aumentará la concentración del ingreso.

La acción política, para tener éxito, deberá estar destinada a variar el efecto de demostración y el control de la organización de la producción. De esta manera, hay dos caminos de política a seguir:
- La primera seria una acción orientada a modificar las expectativas de los consumidores, lo que llevaría a la necesaria implementación de políticas antiliberales; seria necesario reducir la movilidad social (detener el cambio de clase), minimizar la movilización del campo a la ciudad (interrumpir la urbanización), y aislar a la población de influencias exteriores.
- La política alternativa seria la implementación de una acción que tienda a obtener el crecimiento económico y la modernización social, mediante cambios en el proceso de organización de la producción, para así poder racionalizar la introducción de nuevas técnicas en función del bienestar social.

Todos estos cambios serian posibles solamente mediante la generación de una planificación efectiva y concreta, lo que significaría el abandono de todas las “recetas liberales”. Por otro lado, seria necesario el surgimiento de amplios movimientos de masas heterogéneas, diferentes al populismo característico de los países latinoamericanos.




Como pertenecientes al Tercer Mundo, los países de América Latina ocupan una situación particular debido a la peculiaridad de sus relaciones con Estados Unidos. En éstos países existen la conciencia generalizada de que se pasa por una fase de descenso ya que por un lado, la fase de desarrollo fácil, debido al impulso de las crecientes exportaciones de productos primarios, o la sustitución de importaciones, se va agotando y por el otro, hay una toma de conciencia de que el margen de autodeterminación en la búsqueda de medios para hacer frente a la tendencia al estancamiento económico se reduce día a día, en la medida en que los imperativos de seguridad de los Estados Unidos exigen una creciente alineación de soberanía por parte de los gobiernos nacionales.

Estados Unidos se diferencia de cualquier nación moderna por el hecho de que su formación histórica se realizó en condiciones ideales de seguridad, y habiendo alcanzado siempre sus objetivos de política externa, mediante la movilización de escasos recursos militares o diplomáticos.

El fin de la Segunda Guerra Mundial se vio marcado por dos hechos fundamentales: la polarización del poder y una divergencia fundamental entre dos superpotencias con respecto a la forma de auto limitarse en el ejercicio del propio poder, con la finalidad de crear condiciones de convivencia internacional. La Unión Soviética se orientó hacia la creación y consolidación de una “esfera de influencia”, reservándose el derecho de interferir en los asuntos internos de los países integrados en su órbita, en función de su “seguridad” externa. Por su parte, Estados Unidos se orientó en un sentido de organización de una sociedad internacional “abierta”, dentro de la cual su inmenso poder económico les permitiría asumir fácilmente el liderazgo. De ese conflicto básico, surgió una extraña combinación de métodos diplomáticos y acción militar que se denominó “guerra fría”. Esta doctrina surgió en Estados Unidos como una hábil alternativa para el uso de la fuerza militar en la política de “contención” de la Unión Soviética y se apoyaba en dos puntos: el primero, era la doctrina de la no-vialidad a medio y largo plazo del sistema económico-político soviético. El segundo, era la idea de que la recuperación económica de los países de Europa occidental reduciría la importancia relativa de la Unión Soviética en el continente europeo, permitiendo equilibrar su poder militar convencional. Con el paso de los años se demostró que el primer punto no tenía fundamento y que el segundo era verdad.

La guerra fría con la Unión soviética tuvo como causa básica el hecho de que los rusos redefinieron arbitrariamente su política de seguridad en términos de esfera de influencia, comprometiendo desde la base el sistema de organización internacional que los norteamericanos planearon para la posguerra. Sin embargo, a medida que los procesos de esta guerra se volvieron obsoletos se comenzó a gestar un nuevo orden internacional. Una vez redefinido el problema de seguridad, los rusos ya no se empeñan en conservar una esfera de influencia estrictamente regimentada, sino que parecerían inclinados a pensar que el retorno a un sistema pluralista internacional, que significa necesariamente la fragmentación del bloque encabezado por Estados Unidos, les permitiría aumentar su influencia relativa. Por otro lado, estaría por detrás la idea de que a largo plazo el capitalismo, por lo menos en forma preconizada por Estados Unidos, no sería viable en la mayoría de los países del Tercer Mundo. Estos, al modificar su orden social, tenderían naturalmente a alejarse de la influencia norteamericana. En esta forma las naciones socialistas tenderían a crecer naturalmente y la Unión Soviética mantendría un legítimo liderazgo.

Estados Unidos consciente de que una victoria global sobre el Comunismo ya no es viable, parece inclinado a definir como objetivo de su política exterior la defensa de la integridad del “mundo libre”. Es un objetivo difícil ya que por un lado requiere una estricta delimitación del perímetro de una esfera de influencia que se extiende por varios continentes y por el otro, el desarrollo y la aplicación con éxito de técnicas sociales capaces de una multiplicidad de países de diversas formaciones culturales y en distintas fases de desarrollo económico.

El esfuerzo de definición de un área de influencia de los Estado Unidos, frente a la Unión Soviética, pasó en octubre de 1962. Un país que modifique su estructura social y se desvincule en esa forma de la órbita de influencia de Estados Unidos, podrá ser “tolerado” pero no reconocido por el poder dominante. Quedó así establecida la doctrina según la cual la defensa de ese país “tolerado” tendrá que ser colocada siempre en las llamadas guerras limitadas, excluyéndose la hipótesis de confrontación termonuclear.

El problema consiste en saber si la hegemonía norteamericana se halla en condiciones de asegurar un elevado grado de estabilidad social dentro de su área de influencia. Cabe destacar, que la variable fundamental que rige el proceso histórico contemporáneo está dada por el desarrollo tecnológico y que la forma rápida en que la tecnología moderna debe penetrar en el mundo desarrollado provoca una serie de procesos sociales incompatibles con el mantenimiento de una gran parte de las estructuras pre-existentes. Esas modificaciones pueden ser planeadas y provocadas, consiguiendo acelerar la “modernización” de una sociedad.

El proceso del desarrollo que se debe realizar en los actuales países subdesarrollados, requiere modificaciones estructurales de alcance revolucionario. Durante un largo tiempo, el problema de la inestabilidad social en el Tercer Mundo se atribuía a la acción de la Unión Soviética y la única solución era “contener” a la potencia agresora. Posteriormente, se admite que el proceso de desarrollo puede ser orientado de afuera hacia adentro, y que el objetivo de Estados Unidos debe ser crear “estados independientes, modernos y en desarrollo”, esta tesis fue criticada ya que el propio desarrollo genera inestabilidad social porque socava la estructura social y el orden religioso y también debe tenerse en cuenta que el objetivo de la política de Estados Unidos es conservar integrada su esfera de influencia y que el desarrollo de este o aquel país debe ser considerado como medio para alcanzar dicho fin.

En América Latina, el desarrollo inducido por la revolución industrial en Europa y en Estados Unidos fue suficiente para transformar parte de los sistemas económicos heredados en la época colonial pero insuficiente para crear sistemas autónomos, capacitados para generar el crecimiento. De esta manera América Latina permaneció como simple “periferia” de las economías industriales desarrolladas en una fase avanzada.

El ensayo de industrialización del tipo “sustitutivo de importaciones” durante un cierto período constituyó una alternativa y permitió modificaciones en las estructuras productivas de algunos países. Pero ocurre que la forma de organización industrial, no es independiente del tipo de tecnología a ser adoptada. La tecnología que América Latina tuvo que asimilar en el siglo XX es altamente ahorrativa de mano de obra y exigente en cuanto a dimensiones del mercado.

Además, actualmente América Latina se ve frente a la necesidad de modificar su marco institucional en tres direcciones para poder llegar al desarrollo:
- En el sentido de evitar que la propia tecnología venga a provocar la concentración del ingreso y a deformar la aplicación de los recursos productivos, reduciendo la eficiencia del sistema económico;
- En el sentido de ampliar las dimensiones actuales y potenciales de los mercado a través de esquemas de integración económica dentro de la región;
- Tendiendo a influir en la propia orientación del progreso tecnológico, en función del requerimiento específico de la presente fase del proceso de desarrollo de las economías regionales y de modernización de las estructuras sociales.

Finalmente, podemos decir que la hegemonía que los Estados Unidos ejercen en América Latina constituye un serio obstáculo al desarrollo de a mayoría de los países de la región, al reforzar excesivamente las estructuras anacrónicas de poder, además el “proyecto” del gobierno norteamericano de ayuda a Latinoamérica, basándose en la acción de sus grandes empresas y el control preventivo de las “subversiones”, no parece tener ninguna vialidad.

La integración económica solo servirá a los objetivos del desarrollo regional si resulta de una formulación de políticas en común entre gobiernos auténticamente nacionales, y no de la yuxtaposición de intereses de grandes empresas extranjeras que actúan en la región.


Capítulo III: Factores estructurales que impiden el desarrollo

Los economistas latinoamericanos dan atención a dos problemas fundamentales para el desarrollo de la región, uno es la tendencia a la persistente elevación del nivel de precios en los países donde se esta realizando el desarrollo. El segundo problema es la creciente disminución del crecimiento de la renta por habitante. La interdependencia entre el proceso de crecimiento y el nivel general de precios, implica analizar el origen de las fuerzas que operan en la suba de la inflación y la recocción de la tasa de incremento de la renta por habitante. Estas son propias de las estructuras socioeconómicas, la persistente elevación del nivel general de precios y la tendencia al estancamiento.

Las características de la realidad social y política latinoamericanas son ignoradas y que el estudio se limita a un análisis de los factores económicos pertinentes, principalmente los que se relacionan con el comercio exterior y las financias publicas, sin analizar cuales son las causas reales estructurales condicionadas por parámetros institucionales históricos.

La organización social que vino a prevalecer en América latina presenta características propias de la colonización ibérica. Por un lado identifica la existencia de un sector urbano, a través del cual se ejercía el poder, cuyos centros de decisión superiores, durante la era colonial, se daban en la metrópolis europea. También a la adjudicación de los factores de producción en manos de una minoría ligada a la metrópoli y con vínculos de lealtad personal. La colonización género una conformación de una serie de núcleos urbanos, en cadena, de distintas dimensiones que constituye la estructura básica del poder político y de la organización administrativa. La organización administrativa estaba al servicio de los intereses de la metrópolis bajo un sistema económico dirigido por una clase de señores con prerrogativas semifeudales. Donde el control de la metrópolis resulta ser menos eficaz y estricto, las actividades comerciales se desarrollaron con mayor fuerza, dando lugar al surgimiento de un grupo social urbano con cierto poder económico. A través del proceso de colonización se formo una clase dirigente cuyos intereses eran distintos, por un lado el grupo de señores de la tierra que poseía un amplio poder sobre los núcleos de población de la zona, por otro lado aquellos señores que vivían del comercio y de otras actividades urbanas. Expone así, la dicotomía existente en el periodo colonia entre “conservadores” y “liberales”, donde prevalecían ciertas formas de descentralización semifeudales. El Estado se configura en la época colonial como una fuerte burocracia que intermediaba en la obtención de prebendas adjudicadas por el poder de la metrópolis.

La rápida integración de las economías latinoamericanas en las corrientes de comercio internacional, se debe a la existencia de ese sector “liberal” en las clases dirigentes de la región. Este proceso se trataba de un desplazamiento de la frontera económica europea. El grupo liberal urbano, se encontraba abierto a la influencia externa. La burguesía urbana dependía de las relaciones económicas externas. Bajo la influencia de los sectores liberales, el Estado desempeñó un importante papel en la fase de transición de la sociedad semi-aislada de característica feudal, hacia una creciente integración con la economía capitalista europea. Un ejemplo de la acción gubernamental fue la financiación de la gran inmigración europea o en la construcción de tendidos férreos y puertos. La extraordinaria rapidez del desarrollo “hacia fuera” sé baza en la disponibilidad de recursos productivos, por la existencia de una clase dirigente con motivación chumpeteriana orientada a la creación de nuevas líneas de exportación y por la existencia de una organización política articulada para servir de instrumento. Allí donde hubo una agricultura capaz de crear excedentes, las unidades agrícolas generaron influencia como centros económicos y sociales, en perjuicio de los núcleos urbanos. Dada la inexistencia de toda infraestructura, la actividad agrícola debería contener todo un sistema económico de producción y comercialización.

Las transformaciones por las que pasa la economía agrícola latinoamericana, deben ser tenidas en cuenta para comprender el tipo de estructura social que llego a prevalecer en la región. Si bien la colonización se produjo en condiciones de oferta ilimitadas de tierras, todas aquellas tierras que podían ser utilizadas para crear un excedente económico eran automáticamente transformadas en propiedad privada de una minoría acomodada.

El crecimiento vegetativo no encontraba límites, sin embargo todo aquel que quisiera trabajar la tierra debería pagar un tributo a un miembro de la clase propietaria de las tierras. La economía agrícola precapitalista tiene como característica el control de la tierra, como factor básico de producción vinculada a los centros de poder político. Allí donde las tierras son libres, son incapaces de crear un excedente exportable ya que no se beneficiaba con ninguna economía externa. De no generar excedentes y trabajar para la subsistencia el trabajador carecía de medios para adquirir bienes impresentables dentro de los patrones de cultura, es por eso que el trabajador prefirió afincarse en las tierras beneficiadas por las economías externas, aun viéndose obligados a dividir su producción con el propietario de las tierras.

La revolución tecnológica en los medios de transporte marítimo, la introducción de los productos manufacturados ingleses en los patrones de consumo de ciertos sectores de la población, las nuevas posibilidades creadas en los mercados europeos en la fase de mas avanzada del desarrollo capitalista, en el que el nivel de vida de las masas comenzaba a elevarse, estos y otros factores indujeron el surgimiento de una actitud “progresista”. Esa actitud progresista lleva a los gobiernos de algunos países a tomar la iniciativa en la promoción de importantes inversiones infraestructurales financiadas con empréstitos externos.

Estas inversiones fueron dirigidas a la construcción de redes ferroviarias, puertos y a financiar las políticas de inmigración de las masas europeas. Esas masas de inmigrantes europeos contribuyeron a aumentar la población y el proceso de urbanización. La rapidez con la que se dio el proceso de integración de las economías latinoamericanas en los mercados mundiales tiene su explicación en la convergencia de factores endógenos y exógenos.

Todas las transformaciones sucedían debido al impulso de las exportaciones apoyadas por un nuevo sistema de organización mundial. La actitud empresaria que posibilito el rápido desarrollo de las líneas de exportación se desarrollo en los grupos comerciales urbanos. Estos inducían a los agricultores a cultivar productos exportables. La agricultura de exportación tendió a concentrarse en determinadas áreas, donde las ventajas competitivas en costos, ya sea por la ubicación geográfica, infraestructura y una demanda externa totalmente elástica a cierto nivel de precios. Al fijar una tasa de salario mayor al trabajador, de la que obtenía en la agricultura precapitalista, el sector exportador se aseguraba una oferta elástica de mano de obra.

La tierra surge siempre como un factor abundante y la oferta de trabajo una gran elasticidad, dentro de un nivel de salarios relativamente bajo. El equilibrio entre la oferta y la demanda se va logrando a través de una secuencia de crisis de superproducción, lo que explica el deterioro de los términos de intercambio a largo plazo. El rápido desarrollo de la agricultura de exportación latinoamericana, se puede entender como producto del proceso de formación de capital dentro de la agricultura. La propia expansión de la agricultura crea los recursos que alimentaron el proceso de inversión del sector agrícola-exportador.

Para comprender más del desarrollo agro exportador, hay que considerar a la agricultura como en tres sectores. Furtado diferencia entre el sector P1 de agricultura precapitalista, el sector P2 es el de la agricultura de exportación, el sector P3 es aquel responsable de la expansión del sector agrícola-exportador P2. La productividad de la mano de obra es mucho superior en el sector P2 y P3 que en el sector P1, como también la remuneración.

Durante la fase de expansión de las exportaciones el aumento de la productividad y de las remuneraciones ocurre en paralelo con un aumento en la reducción de la participación del trabajo en el ingreso global generado en la agricultura, concentrándose más el ingreso en la clase propietaria. De expandirse el sector P2, el sector P3 exigirá una mayor cantidad de trabajadores, sacándola del sector precapitalista poco productivo. De crecer el sector exportador, el sector P3 deberá expandirse y lograr acumular una cuantía de capital suficiente para llevas a cabo las inversiones pertinentes. A medida que aumente la inversión y la acumulación de capital, al incrementarse la relación producto-capital, se incrementara la tasa de crecimiento. La productividad en el sector P2 y P3 son similares, pero la relación producto-capital es mucho superior en el sector P3. El aumento de la participación de P3 sobre la renta total, implica necesariamente un aumento en el ahorro para lograr la inversión necesaria. Si el comportamiento de la demanda induce a transferir gente del sector P1 hacia P3, provocara un aumento en la productividad del factor trabajo, sino que también un incremento en la tasa de ahorro, permitiendo un incremento en el crecimiento sin presión inflacionaria. Si las exportaciones están aumentando pero a un ritmo decreciente, el sector P3 continuara expandiéndose pero por algún tiempo. Esto implica que un cierto volumen de mano de obra sé esta transfiriendo de P1 a P2, aumentando la productividad y las remuneraciones. Si el crecimiento en P2 continua en descenso, el sector P3 se reducirá, por lo que el desempleo creado en P3 no podrá ser absorbido por P2, por lo tanto se producirá una vuelta de la mano de obra del sector P3 al P1. Al reducirse P3 y crecer P1 caerá la tasa de ahorro y la productividad media del factor trabajo, alterando los precios relativos.

Otro fenómeno que puede ocurrir es que el sector P1 sea de dimensiones reducidas, y que la disponibilidad de tierras para el desarrollo del sector P2 sea considerable. Este es el caso de la Argentina, donde se produjo una explosión del sector P2 vaciando de manera rápida a la agricultura precapitalista P1. Este fenómeno produjo unificar el mercado de trabajo sobre la base de empresas capitalistas, donde ya la mano de obra dejo de ser un recurso ilimitado. Los países donde la mano de obra dejo de ser un recurso ilimitado, el salario pasó a ser fijado de acuerdo a las condiciones de un mercado unificado semejándose cualitativamente de los mercados de los demás factores de producción. Es así como desaparece la dualidad en el nivel de vida de los sectores urbanos y rurales. En aquellos países, donde existía una oferta ilimitada de mano de obra hacia los sectores exportadores, el sistema económico iba modificando su estructura sin necesidad de incorporar innovaciones tecnológicas.

La crisis mundial de 1929 interrumpió en casi toda América latina del proceso de división internacional del trabajo, la mayoría de las economías debieron reducir su coeficiente de integración en el mercado mundial. Este cierre implica la necesidad de un proceso de industrialización, el cual se produjo de forma muy despareja según las dimensiones de los mercados internos.

La industrialización latinoamericana no fue una estrategia de desarrollo a largo plazo, sino que fue una necesidad coyuntural, esta industrialización permitía reducir la participación de las importaciones sobre el total de la oferta global sin volver a la economía precapitalista. Este proceso se llama, industrialización por sustitución de importaciones. El tiempo requerido para que la oferta interna se adapte a la demanda da origen a presiones inflacionarias. Estas presiones son mayores si el sector externo presenta poca o ninguna flexibilidad. En la sustitución de importaciones se presentaron problemas en los costos debido a la modificación en la tasa de cambios, la expansión del crédito para financiar los stocks y por el aumento en las tarifas. Además se sumaron a la estructura de costos, la lucha de los distintos grupos en defensa del ingreso real. La variación en la estructura de costos tendrá un impacto en el nivel general de precios y un aumento relativo en los precios de los bienes importados, lo que posibilitara la posición competitiva de las manufacturas de origen sustitutivo. Al contraerse la demanda externa, el sector P3, responsable del aumento de la capacidad productiva en la agricultura, entra en contracción y colapso, por lo que se reducirá la relación producto-capital. Los recursos financieros absorbidos por los sectores exportadores en la fase de crecimiento, se dirigieron hacia la insipiente industrialización por sustitución de importaciones. Este implica modificaciones en la formación de la inversión, en razón de las diferencias específicas en el proceso de formación de capital entre el sector agrícola exportador y las nuevas actividades manufactureras. El sector exportador requerirá de maquinaria que se constituye básicamente por bienes de capital importados. Se sostiene que uno de los problemas de la industrialización es que la tasa de ahorro del sector industrial es inferior a la del sector exportador.

La demanda global constituye una limitación a las tasas relativas de crecimiento de los dos sectores. De modificarse la composición de la demanda global, ya sea por una política que favorezca el crecimiento de la inversión industrial, habrá una tendencia a elevarse la tasa de utilidad bruta lo que favorecerá la tasa de ahorro. Como la relación producto-capital tiende a bajar, con la reorientación de las inversiones, será necesario un aumento de la tasa de ahorro para sostener el crecimiento.

Desde el punto de vista de la balanza de pagos, tanto el aumento en la inversión de bienes de capital del sector exportador como el capital de inversión de la industria, son en su mayoría importada. Hay que destacar que la inversión en el sector industrial constituye un coeficiente mayor de bienes de capital importados que el que requiere el sector externo. La elevación en los precios relativos, producto de una desvalorización, sobre la demanda será mínima en relación con la importación de equipos y productos intermedios y máximo con relación a los bienes de consumo no durables.

Con relación al aumento en la tasa de utilidad, los industriales procuraran importar equipos y bienes intermedios, a pesar de la elevación de los precios. Como es inherente la concentración del ingreso, a la estructura, puede que no se vea afectada la importación de los bienes de consumo durables, pero si se vera mermada la importación de bienes de consumo no durables, lo cual favorecerá al proceso de sustitución de importaciones.

La industrialización requiere de un esfuerzo de adaptación al sistema económico a progresivas reducciones de la participación de las importaciones en la oferta global. Una vez finalizado el crecimiento sustitutito de los bienes de consumo no durables, todo intento de mantenimiento de la tasa de inversión tendrá que acarrear una presión en la balanza de pagos, por lo que los precios relativos de los bienes de capital y de equipo aumentaran más que en la fase anterior. Al producirse un encarecimiento de los equipos, sé vera afectada en forma negativa la tasa de inversión, por lo que se deberán sustituir tanto los bienes de consumo durables como los equipos de capital. Cabe destacar que la relación producto-capital tiende a ser mas baja cuanto más elevado es el coeficiente de capital por trabajador.

De iniciarse la segunda fase de la industrialización sustitutita, se presentaran aspectos de gran importancia. Las industrias de bienes de capital presentaran grandes obstáculos como lo son las dimensiones de los mercados internos y la falta de financiación. La industria de bienes de capital o equipo, solo será viable de elevarse los precios relativos de estos. Como consecuencia de la elevación de los aranceles a los bienes de equipo, producto de la segunda fase de industrialización, repercutirá en el proceso de formación de capital, tanto del sector manufacturero como del agrícola exportador. Se reducirá la tasa de lucro por la declinación de la relación producto-capital. Dado el elevado coeficiente de capital por unidad de empleo del sector de bienes de equipo, a medida que este sector absorba mayores inversiones, menor es la cantidad de personas que se transfieren del sector precapitalista hacia las demás actividades.

Surge así un proceso acumulativo circular donde las transformaciones en la composición de la demanda global determinan modificaciones en la estructura de la oferta, que de concretarse acarrea una elevación en la relación capital-trabajo del conjunto del sistema económico, también este cambio en la oferta producirá una declinación en la transferencia de mano de obra de los sectores de más baja productividad a los de mas alta, finalmente se producirá un aumento en la relación capital-producto del total de la economía.

En el caso especial de una economía donde en la fase del sector exportador haya absorbido la totalidad del sector precapitalista y de haberse alcanzado altos niveles de ingreso, como es el caso de la Argentina, de producirse un cierre de la economía se provocara una reducción en la productividad media. Por lo que las modificaciones estructurales, requeridas por la industrialización sustitutita, implicaran una necesidad de un desplazamiento hacia arriba de las funciones de producción producto de la elevación del nivel tecnológico, de no producirse esto caerá la productividad media.

En el caso de la Argentina, donde la oferta de mano de obra era limitada, la industrialización deberá ser acompañada de un gran esfuerzo en la inversión del sector agrícola-exportador, de manera de elevar el nivel técnico liberando a este sector de mano de obra. Esta medida se ve perjudicada por la caída de los precios relativos del sector agrícola-exportador y por los efectos indirectos que implica el esfuerzo de sustitución de importaciones. Si las dimensiones del mercado interno son grandes, como es el caso de Brasil, se podrá dar que las industrias de bienes de capital superen estas dificultades beneficiándose de ciertas economías de escala, por lo cual se reducirá la tendencia al encarecimiento relativo de los bienes de equipo.

El éxito de la industrialización dependerá de la reducción de los precios relativos de los bienes de equipo y de la habilidad de las economías para enfrentar los problemas de oferta de trabajo.

Finalmente se sacan conclusiones diciendo que el proceso de sustitución de importaciones fue un fenómeno espontáneo, consecuencia de sectores sociales con intereses particulares sobre el resto de la comunidad, con el propósito de mantener sus intereses de clase y de no provocar los cambios fundamentales en la estructura de los países latinoamericanos. El desarrollo latinoamericano no ha logrado romper con el proceso histórico que va de desde el desarrollo hacia fuera hacia la industrialización. Esto se ve reflejado en la debilidad de las monedas, del balance de pagos y en el dualismo del mercado de trabajo y en la distribución del ingreso. Se dan patrones de distribución del ingreso incompatible con el racional uso de los recursos existentes. Estos sectores económicos conservadores, defensores de la estructura colonial, tienen posiciones estratégicas en el circuito del poder, por lo que no se promoverá oportunamente la remoción de los obstáculos estructurales al desarrollo a largo plazo. En este sentido el problema del estancamiento latinoamericano debe atribuirse a un carácter estructural.

Por lo tanto, el enfoque estructuralista de los problemas del desarrollo surgió de la necesidad de identificar las causas del problema inflacionario, que son consecuencia de las rigideses estructurales de la oferta, propias del subdesarrollo. Los planes ortodoxos de control de la inflación responden al intento de actuar solo hacia los mecanismos propagatorios, actuando sobre el comportamiento de los agentes económicos sin que se altere los parámetros estructurales que condicionan ese comportamiento.
Capítulo IV: Análisis del caso Brasil


Brasil se encuentra lejos de reunir las condiciones que hacen posible la formulación y ejecución de una política de desarrollo concebida como una estrategia para modificar una estructura económica social ya que solo puede existir en una sociedad que haya tomado plena conciencia de sus problemas.

La experiencia brasileña constituye un caso de industrialización sustitutiva; se debe a las dimensiones de su mercado y a la naturaleza de su economía cafetera. Las grandes plantaciones de café a partir de 1931 llevaron al país a una crisis de superproducción al mismo tiempo cuando los precios del producto habían disminuido en dos tercios en el mercado internacional; entonces Brasil tuvo que soportar tanto externas como también internas.

La moneda brasileña desvalorizaba en el exterior hecho que también favorecía a la exportación cafetalera; la política del sector cafetalero resultó ser, en última instancia una política de industrialización. Con la rápida desvalorización de la moneda aumentaban los premios relativos a la mercadería importada y se favorecía n los productos internos.

En el período inmediato de post-guerra Brasil estaba aún lejos de reunir las condiciones que lo habilitasen para formular una alternativa política de industrialización. La experiencia había enseñado que la desvalorización del cruceiro abarcaba una inmediata caída del precio internacional del café. En cambio como consecuencia de la supervalorización del crucero, las importaciones incurrieron rápidamente agotando las divisas acumuladas durante la guerra.

En 1948 se inició por este motivo un proceso de endeudamiento a corto plazo. Entonces el gobierno de Brasil introdujo un sistema de control cuantitativo de las importaciones. Así creó condiciones para recuperar el precio del café en el mercado interno y se iniciaba en el camino de la protección de intereses materiales. Esa industrialización resultado de fuerzas endógenas generadas por los procesos económicos cuyas causas básicas eran: - La preexistencia de un mercado de productos manufacturados creados por las exportaciones en una base anterior.
- La pérdida de dinamismo de esas exportaciones a la causa de la desorganización de los mercados mundiales.
- La disponibilidad de cierta capacidad empresarial y la existencia de un marco político nacional.
- La industrialización se hizo concentrando geográficamente no sólo los beneficios del aumento de productividad sino también los lucros necesarios creados por la elevación de los precios relativos de los productos industriales, cuyas exportaciones eran obstaculizadas.
- No fueron menos importantes las tendencias a sobrecapitalizar y sobremecanizar las industrias. El enorme subsidio implícito que había en la importación de equipos, crearon una tendencia generalizada a sobreinvertir en equipos importados. Esto creó exceso de capacidad en algunos sectores e insuficiencia en otros. En las economías subordinadas los salarios pagados en el sector industrial son artificialmente elevados, este hechos crea la tendencia a sobremecanizar las industrias lo que crea condiciones que fortalecen la política de mantenimiento de un nivel de salarios superior.

Las consecuencias de la industrialización sustitutiva pueden ser captadas si se tiene en cuenta el marco social donde se realizó. Hace que el país se apoye aún en la exportación de unos pocos productos tropicales principalmente café: producidos en grandes cantidades agrícolas éste se financiaba en base a impuestos recaudados sobre el comercio exterior.

Solo el 1% de la población participaba en el proceso político el resto se hallaba subordinado a la autoridad de los propietarios de la tierra. Una de las manifestaciones más visibles de las transformaciones que hubo en la estructura social fue el proceso de urbanización, que no tuvo sin embargo una adecuada correspondencia en el cuadro de las instituciones políticas.

Toda industrialización iniciada en las últimas décadas del siglo XX tendió a una gran concentración geográfica debido a la importancia de las economías externas, a las ventajas de las economías de escalas y las consecuencias del avance tecnológico.

Con el proceso de urbanización crece, consecuentemente, el electorado urbano el cual representa un permanente desafío al control del proceso electoral por los partidos de base oligárquica, entonces un movimiento en base urbana puede decidir el resultado de una elección para los cargos claves del Poder Ejecutivo.

La industrialización constituye una de las causas fundamentales de la urbanización, el aumento relativo de los gastos públicos, la concentración del ingreso y la rigidez de la estructura agraria, son otras tantas fuerzas responsables del rápido crecimiento urbano.

Con respecto a la agricultura que predomina en casi todo Brasil, viene aumentando sus costos como consecuencia del agotamiento de la fertilidad natural de los suelos o de las grandes distancias en relación a los principales centros de consumo situados en el litoral. Existe sub–utilización de la tierra que surge de la forma de organización de la agricultura. La actual clase media está formada básicamente por empleados de comercio con salarios medios y altos y constituyen un factor fundamental en la administración de los órganos del estado; constituyen un grupo privilegiado.

La estructura de la base en la que se apoyaba el sistema tradicional de poder constituye la causa principal de la inestabilidad que caracterizó al proceso político brasileño en todas las fases de industrialización y que se agravó en el período mas reciente.

El surgimiento de una sociedad de masas abriendo camino al populismo constituye la característica más saliente del proceso histórico brasileño en las últimas dos décadas.


Capítulo V: Aspectos operacionales de la política de desarrollo

Uno de los problemas para los países subdesarrollados es preparar al estado para desempeñar funciones múltiples y complejas, ya que la eficacia estatal sólo se ha alcanzado históricamente como resultado del propio desarrollo.

El crecimiento del Estado como agencia prestataria de servicios fue paralelo a la ampliación de la demanda general de esos servicios, resultante del incremento del ingreso. La eficiencia con que el estado prestaba esos servicios, reflejaba los patrones de racionalidad formal que iba alcanzando el conjunto de instituciones económicas y sociales, como resultado de la penetración generalizada de la tecnología moderna.

En los países subdesarrollados de hoy este problema reviste aspectos enteramente nuevos: En primer lugar, las responsabilidades del estado como agencia prestataria de servicios se han anticipado al desarrollo de las bases materiales de la sociedad. En segundo lugar, las propias funciones políticas del estado han sufrido una evolución significativa, al atribuirle la sociedad un papel rector en su propio proceso de desarrollo económico y social.

El reconocimiento universal de que, dentro del marco del estado liberal, las economías subdesarrolladas de hoy tienden a perpetuar su calidad de tales y probablemente a agravar su posición relativa, ha hecho nacer en un número creciente de países subdesarrollados condiciones políticas que tienden a forzar una reorientación de las funciones del estado. La evidencia histórica demostró que la hipótesis de que la implantación de un estado liberal podría crear de por si las condiciones para el surgimiento de una iniciativa privada vigorosa constituía una mera ponencia ideológica.

El desarrollo experimentado por la mayoría de los países subdesarrollados representa más el resultado de la acción de factores exógenos que de una fuerza interna de renovación. El proceso de Industrialización por sustitución de importaciones, base que sustenta el proceso de la industrialización latinoamericana, puede visualizarse como un desdoblamiento de la acción dinámica de los factores externos, pues a ellos incumbe la creación del mercado inicial que justificaría las inversiones industriales. El agotamiento de esos impulsos externos directos e indirectos ha coincidido con el deterioro de las tasas de crecimiento, indicación clara que no existía aún condiciones de autonomía en el proceso de desarrollo.

El estado es el instrumento de que dispone la colectividad para actuar políticamente y resolver su problema de desarrollo, por ello se identifica la vital importancia de las técnicas de planeamiento.

La acción del estado como promotor del desarrollo se ejerce en dos planos:
En el primero, busca crear condiciones propicias al surgimiento de la acción individual creadora del desarrollo. En el segundo el estado asume la responsabilidad directa de modificar la aplicación de los recursos productivos, participando más ampliamente en la producción de bienes y servicios. En ambos casos se nota claramente una modificación en las funciones del estado con respecto a los patrones liberales.

El planeamiento como esfuerzo ordenador de la acción ante objetivos preestablecidos puede concretarse en dos planos diferentes:
Primero, como esfuerzo interno de disciplina en la propia acción estatal, con independencia de los fines que esta persigue. (Técnica administrativa, la planificación es neutra, la racionalidad es formal). Segundo, como esfuerzo externo del estado, con el fin de racionalizar los procesos económicos, para alcanzar los objetivos de autotransformación que se fija la colectividad (Política de acción, centralización de las decisiones más importantes referentes a la producción y utilización del ingreso social). El planeamiento como método de gobierno, como puede observarse, solo puede ser aceptado por una sociedad que tiene el deseo pero también la posibilidad formal de auto transformarse.

La naturaleza y el alcance de la planificación gubernamental están estrechamente ligados a tres factores:
a) El grado de integración de la sociedad: en la medida en que la integración económica avanza y en que se incorpora al mercado un número mayor de actividades, aumentando la movilidad de los factores y creando vínculos de interdependencia entre un numero creciente de unidades económicas, se extiende el radio de acción de la planificación y surge la posibilidad de intervenir en los procesos económicos de posición estratégica
b) La estructura de poder y las funciones que la sociedad asigne al estado: las funciones que la sociedad asigna al estado están vinculadas estrechamente al sistema de poder que torna factible la acción de ese mismo estado. El análisis de la estructura de poder que respalda cada gobierno es fundamental, si se pretende delimitar el campo de lo posible en que se realiza la planificación.
c) El grado de eficiencia del gobierno como instrumento de operación del Estado: La inexistencia de un sistema adecuado de banca central, de un mecanismo fiscal suficientemente flexible, de un sistema de crédito especializado, de medios de comunicación eficaces, de una administración de justicia de eficiencia mínima, de una administración central que ostente un mínimo de racionalidad constituyen un impedimento (entre otros muchos) para la introducción de un planeamiento eficaz como método de gobierno.

La hipótesis más corriente respecto a la introducción del planeamiento en un país subdesarrollado prevé un proceso político enraizado en dos hechos que tienden a generalizarse:
El primero es la conciencia que adquieren masas crecientes de la población de lo precario de sus condiciones de existencia (a través de procesos de urbanización).
El segundo hecho es la admisión, aún en las clases dirigentes, de que abandonados al “desarrollo espontáneo”, los países subdesarrollados están condenados a formar parte de un “proletariado internacional” cuya posición relativa será cada vez más precaria. La combinación de ambos hechos genera una creciente tensión psicosocial con amplias repercusiones en la esfera política. Esta tensión crea condiciones favorables a la incursión de líderes carismáticos que ponen en jaque los esquemas tradicionales de la dominación política.

La búsqueda de una solución al problema del subdesarrollo exige de los grupos dirigentes una definición de propósitos y una exposición de medios para conseguirlos, lo que los conduce inexorablemente al planeamiento. Es fundamental, por lo tanto, establecer con precisión las líneas básicas de la estructura de poder en el país en desarrollo, para poder atribuir un sentido exacto a lo que pretende un gobierno que decide planificar como método de trabajo. La acción práctica comprende reformas de índole política y reorganización administrativa, sin las cuales el planeamiento no saldrá del plano de la retórica y la gesticulación.

La planificación en su primera fase debe entenderse como una estrategia para la reconstrucción de la estructura económica y social. Solo en una fase mas avanzada se transforma en un simple esquema ordenador de las actividades económicas dentro de un marco institucional perfectamente establecido. La reconstrucción estructural es un proceso que requiere un período prolongado de tiempo para poder remover estructuras inflexibles que impidan al sistema económico y social utilizar con eficacia su potencial de crecimiento. El diagnóstico de la situación económica y social en que se encuentra el país se convierte en una pieza fundamental para definir una estrategia de reconstrucción. Este diagnóstico exige un estudio de la distribución del ingreso, de los centros de decisión que rigen el sistema económico, de las instituciones privadas a cargo de la organización de la producción y el financiamiento, de las instituciones públicas cuyas decisiones afectan al sector económico, del grado de conocimiento de los recursos naturales, de la capacidad de las instituciones encargadas de la formación de personal especializado y, en fin, de todas aquellas informaciones que puedan contribuir a esclarecer los aspectos estructurales de un sistema económico, las fuerzas dinámicas que determinen su crecimiento y aquellos elementos que crean resistencia al cambio y entorpecen la capacidad inventiva de la población. El Estado deberá capacitarse para llevar a cabo las transformaciones que implica la reconstrucción de la estructura económica y social. La sociedad por medio de actos políticos deberá transformar al estado a fin de que este pueda a su vez dar comienzo a un proceso de transformación de la propia sociedad. La sociedad al transformar al estado pone en marcha un proceso de autotransformación, cuyos objetivos están establecidos en la política de desarrollo.

Los objetivos de tipo operacional a ser alcanzados por medio de modificaciones del orden jurídico y de la acción administrativa pueden ser de tipo:
a) Elevación de la tasa de inversión; b) Reorientación de esas inversiones; c) Utilización mas intensiva de la capacidad productiva existente; d) Modificación en la composición de las importaciones; e) Aumento o disminución del coeficiente de importaciones; f) Aumento relativo, en el producto social, del sector público; g) Aumento del consumo colectivo en detrimento del privado; h) Aumento relativo del os gastos por concepto de formación de personal especializado y de investigación de recursos naturales; i) reducción del subempleo de mano de obra, mediante el aprovechamiento mas intenso del capital disponible.

Un conjunto de objetivos de esa especie, que se lograrían gracias a una acción coordinada sobre el conjunto del proceso económico, puede provocar modificaciones acumulativas, en determinada dirección, de toda la estructura económica y social. Para hacer efectiva la planificación habrá que actuar en dos planos:
El plano político-jurídico: el marco institucional en el cual opera una economía resulta de una cristalización de normas jurídicas que sancionan determinadas formas de comportamiento y protegen ciertas constelaciones de intereses. Será necesario alterar ciertas formas de conducta con el probable rompimiento de constelaciones de intereses largamente arraigados y legalmente sancionados. La situación existente tiene como contrapartida una determinada estructura social que se apoya en normas jurídicas las cuales deben ser alteradas en forma tal de hacer posible una acción administrativa orientada hacia la transformación de la estructura.
El plano político-administrativo: Las modificaciones estructurales de mayor significación para el desarrollo exigen una acción administrativa en profundidad. El caso de la modificación de la estructura agraria es un ejemplo conocido. Para pasar de un tipo de unidad de producción a otro más racional, teniendo en cuenta los bajos niveles técnicos que privan en las agriculturas subdesarrolladas, es necesaria una compleja acción administrativa, ejercida en un largo período.

Es necesario para la implantación del planeamiento como política capaz de superar el subdesarrollo, que se superen los obstáculos de naturaleza jurídica y operacional. Las victorias obtenidas en el plano jurídico pueden ser muy engañosas. Como la capacidad operacional del propio estado es precisamente el punto mas débil en los países subdesarrollados el éxito de la planificación dependerá en gran medida de la reforma del aparato administrativo, la cual puede considerarse como condición previa para el éxito de todas las demás reformas: las decisiones de carácter político deberán apoyarse en minuciosos estudios de la realidad que sólo al administración estará capacitada para realizar.

La reforma administrativa debe incluir la creación de:
a) Un sistema de planificación (una institución con un conjunto de órganos articulados, centrales, sectoriales y regionales, con responsabilidad de formular, reformular y vigilar la ejecución del plan de acción).
b) Un sistema de presupuesto por programa (una institución con responsabilidad de elaborar el plan financiero, con vistas a permitir un control efectivo de la ejecución de los planes y una evaluación de los resultados en función de los costos sociales).
c) Un sistema de estadística (institución con la responsabilidad de recolectar y elaborar todas las informaciones necesarias para elaborar el diagnóstico).
d) Un servicio civil (institución basada en el mérito individual que proporcione un cuerpo de servidores leales a la causa pública, competentes y eficaces).
e) Un conjunto de órganos ejecutivos centralizados, estructurados funcionalmente, capacitados para la prestación de servicios de carácter permanente de responsabilidad directa del Estado.
f) Un conjunto de órganos ejecutivos descentralizados, articulados funcionalmente con la administración centralizada, capacitados para la ejecución y operación de obras, servicios y empresas, de preinversión, inversión, utilidad pública o producción de bienes, siempre que sea conveniente.
g) un conjunto de órganos de carácter deliberativo y ejecutivo, descentralizados, directa o indirectamente articulados con las instituciones económicas de carácter privado, capacitados para ejercer una acción orientadora, supervisora y controladora de las actividades económicas en su conjunto., en el campo monetario, fiscal, de salarios, de formación de precios y de balance de pagos.
Una reforma administrativa de este género deberá apoyarse en una visión clara y compartida por la sociedad de todas las funciones que se le atribuyen al Estado. Sin esta visión conjunta, las reformas parciales aplicables reducen la eficacia de la máquina administrativa provocando roces internos y desperdicio de esfuerzo.

Las múltiples funciones que desempeña el estado moderno (administración general y hacienda pública; seguridad nacional; relaciones exteriores; administración de justicia; promoción del bienestar público y desarrollo económico y social) se ejecutan a través de dos sistemas administrativos: uno centralizado y el otro descentralizado. Las cuatro primeras funciones tradicionales pueden ejecutarse de manera más directa y estricta por un sistema centralizado. La transformación del Estado, el desarrollo económico y social fue una función que tradicionalmente se desempeño en la forma de administración centralizada, sin embargo al diversificarse fueron perdiendo su carácter de atributo